원도심 고도제한, 역지사지와 결자해지로 부터

원광희

CRI 수석연구위원·지역발전연구센터장

민선 8기 출범과 함께 시작된 원도심 고도 제한 TF의 활동이 막을 내렸다. 원도심과 관련된 논란의 발단과 무엇이 문제인지를 규명하기 위한 출발이었다. 원도심은 도시가 발전하는 과정에서 흥망과 성쇠를 겪어 왔던 역사적 현장이다. 원도심은 지방자치가 시작되면서 중요한 정책실험 대상이 된 듯, 갈등과 반목, 우려와 기대가 공존해 왔던 부침의 역사를 갖고 있다. 이중삼중 규제를 받는 동안 도심은 침체되고 주민들이 떠나 더 이상 도시의 중심 기능을 상실한 방치 공간으로 전락하였다. 원인을 찾아보면 순환도로를 따라 형성된 외곽지역의 주거 벨트가 만들어지는 동안 원도심 내 APM, 영프라자, 대현지하상가, 롯데시네마 등 상업지역 내 주요 건축물 폐점되는 상황이 지속되고 있다. TF의 역할은 '원도심 돌출경관에 따른 스카이라인 훼손을 방지하고, 체계적인 개발을 유도하기 위한 수단'으로 지정된 원도심 경관지구가 왜! 논란의 한 복판에 놓이게 되었는지를 규명하는 것이었다. 활동 결과, 원도심을 둘러싼 쟁점과 문제는 절차적 정당성과 합리성, 그리고 당위성 부족에서 출발되었다고 할 수 있다.

첫째는 시민 공감대 형성 및 원도심 주민과의 충분한 소통이 없었다는 점이다. 설문 결과(KBS, 2022.2) 찬반이 오차범위(±3.1%p) 내에 있을 정도로 첨예한 사안임에도 연구용역이나 도시관리계획 수립과정에서 충분한 주민 의견 수렴과정 없이 일방통행식으로 진행되었다는 것이다. 원도심 입체적 관리방안 연구(2021.6.), 조례개정(2021.12.), 도시계획위원회 심의(2022.1.), 도시계획위원회 재심의(원안의결)(2022.2.) 등 도시계획위원회에서 결정되는데 6개월 남짓한 시간밖에 소요되지 않았다는 점이며, 도시관리계획변경 결정 과정에서도 도출된 520건의 조치 내용이 "지역주민 의견을 수렴하여 입안한 사항으로 도시계획위원회 심의를 통해 결정토록 하겠음"이라고 일률적인 답변을 했다는 것이다. 원도심 경관지구 해제에 대한 문제를 제기하는 기관단체에서도 냉정하게 곱씹어봐야 할 점이다. 반대를 위한 반대가 아니라 청사 문을 걸어 잠그고까지 결정해야만 했을 일인가라는 것이다. 둘째, 높이 제한 기준 적용이 합리적인지에 대한 의문이다. 높이 제한 원칙으로 우암산 경관 및 조망권 보호를 제시하고 있으나 우암산 연접지역에는 기 고도지구가 지정되어 관리 중으로 과도한 규제라는 문제가 지적된다. 특히, 서울, 광주 등에서는 경관자원과 밀접해 있는 연접지역만 경관지구로 지정하여 건축물 높이를 제한하는 데 비해, 우암산 직선거리 500m~1천500m 일대를 광범위하게 원도심 경관지구로 지정해 문제를 촉발했다는 것이다. 셋째, 원도심 고도 제한 예외 사항에 해당하지 못한 경우 미적용 대상으로 6개월이라는 적용기준에 대한 객관적 근거가 부족하다는 것이다. 넷째, 이중삼중 규제로 인한 체계적인 개발의 어려움과 원도심 주민들의 재산권 행사가 원천 봉쇄된다는 점이다. 고도지구인 철당간 주변 지반 11m, 우암산 해발 94m, 수변 경관지구 50m 5층 이하는 그대로 적용하고 원도심 경관지구를 덧씌우는 규제로 인해 개발이 원천적으로 어려웠던 지역에 또 다른 개발위축 현상을 초래하여 주민들을 허탈하게 한다는 것이다.

도시계획수립과정에서 간과하고 있던 문제에 대한 안전장치를 만드는 일 또한 소홀해서는 안 될 것이다. 소규모 주택정비사업은 도시계획위원회 심의를 통해 적정 기반 시설을 확보해갈 수 있도록 의무화가 필요하다. 원도심 문제를 촉발시킨 코아루 휴티스, 남주동 가로주택 정비사업 등은 건축·경관·교통공동위원회 심의만 받고 포괄적인 측면을 다루는 도시계획위원회의 심의를 받지 않아 발생한 문제라는 점을 반면교사로 삼아야 할 것이다. 다음 단계에서는 2030청주도시관리계획결정(변경)을 통해 중앙동 일반상업지역 내 시가지경관지구를 원도심 경관지구 전체로 확대하여 일각에서 우려하는 문제를 원천적으로 차단하고 지구단위계획 수립을 통해 원도심 현황에 맞는 기반 시설 확충계획 및 입체관리방안을 마련해야 한다. 노후화된 공동주택 등은 재개발·재건축이 활성화될 수 있도록 인센티브 등 민간 투자를 적극 유도하고, 공공보행통로 확보, 원도심의 경관 형성을 위한 건축물 색채, 간판, 야간 경관 등에 대한 구체적인 지침과 실행방안을 마련함으로써 원도심 경관지구 해제에 대한 우려를 불식시켜야 한다. 민선 8시 시정의 원도심 정책 방향은 기반 시설 확충을 통한 체계적인 개발을 유도하는 것이라 할 수 있다. 원도심 스카이라인은 계획적으로 관리하되 부족한 기반 시설 확충을 담보로 파격적인 인센티브를 지원해서라도 재건축과 재개발을 유도하겠다는 계획이다. 정책이란 시민들 누구나 누려야 할 권리를 위해 중요하다. 정책을 수립하고 집행하는 과정에서 간과할 수 없는 것이 절차적 정당성을 확보하는 것이다. 누군가는 정책으로 인해 수혜를 입게 되지만 또 다른 누군가는 고통을 받게 되는 것이다. 易地思之의 심정으로 結者解之가 필요한 때이다.