중앙지방협력회의, 국가균형발전 창구돼야

원광희

CRI 수석연구위원·지역발전연구센터 센터장

지방자치제도가 부활 된 지 32년 만에 전부 개정된 '지방자치법' 시행으로 자치분권시대를 여는 역사적인 한 획을 긋게 됐다. 이와 더불어 지방분권의 이념에 따라 '중앙지방협력회의의 구성 및 운영에 관한 법률' 제정을 통해 지난 1월 13일 중앙지방협력회의가 시행돼 세간의 주목을 받고 있다. 이 법은 '지방자치법'에 따른 중앙지방협력회의의 구성과 운영 등에 필요한 사항을 정함으로써 국가와 지방자치단체가 대등하고 협력적인 관계를 바탕으로 지방자치 발전과 지역 간 균형발전정책의 효과를 제고하는 것을 목적으로 두고 있다. 즉, 다양한 지방의 목소리를 담아낼 수 있는 논의의 창구로 법적 기반에 의해 운영된다는 측면에서 제2국무회의 성격을 부여할 수 있다.

그동안 국무회의를 통해 국가의 주요 정책방향이 결정됐으나, 지방의 목소리를 대변할 수 있도록 개선해야 한다는 지적을 받아왔다. 지방자치제 부활 이후 다양한 지방의 목소리를 중앙에 전달하고 구체적인 실행방안을 논의하는 창구가 없었기 때문이다. 간담회 형식으로 운영돼오던 중앙과 지방의 소통방식에서 국가정책 중 지방에 영향을 미치는 주요 정책결정 과정에 지방정부를 주체로 참여시켜, '국가와 지방자치단체 협력, 국가와 지방자치단체의 권한·사무 및 재원의 배분, 지역 간 균형발전, 지방자치단체의 재정 및 세제'에 관한 국가정책을 심의할 수 있는 길이 제도화되었다는 점에서 주목할 만하다.

그동안 형평보다는 효율에 기반해 결정된 국가정책으로 인해 무수히 많은 지방의 목소리는 철저히 배제됐던 것이 사실이다. 지방자체제도의 부활 이후 30여 년간 분출된 지방의 다양성에 기반한 창의성을 국가발전의 신동력으로 삼아야 함에도 불구하고 지방이기주의라는 프레임이 덧씌어져 제대로 된 성과를 얻기 어려웠다. 최근 지자체, 학계, 시민단체 등으로부터 촉발된 준연방제적 차원에서 지방자치단체를 지방정부로, 지역 대표형 상원제 도입 등 지방분권의 가치와 이념이 반영된 개헌이 필요하다는 주장의 근원은 30여 년간 지방자치제도의 시행과정의 불합리한 구조적 개선에서 나타난 결과라는 점을 정부는 귀기울여야 한다.

최근 분권형 국가균형발전을 위해 하나의 생활권과 경제권을 형성해 수도권 일극화에 대응하고, 규모의 경제를 통한 글로벌 경쟁력 제고와 동반성장을 유도하는 초광역 차원의 협력방안(메가시티)에 대한 논의와 구체적인 로드맵이 제시되고 있다. 메가시티의 완성을 위해서는 제도적 개선 못지않게 생활권·경제권 형성을 위한 분업화된 연결망 구조를 만들기 위한 다핵 네트워크와 생활경제권 내에서 지자체 간 상호 연대와 협력을 위한 광역 인프라 및 광역행정 서비스를 총괄하는 협력체제 또는 시스템이 필요하다. 메가시티의 핵심인 다핵네트워크 구축을 위해 수반될 예산이 만만치 않다는 점에서 메가시티의 성공에 회의적인 시각이 나타나는 이유다. 이러한 회의적 시각을 불식시키기 위해서는 구체적인 실행을 위한 중앙의 적극적인 관심과 지원이 절실하다. 이를 위해 국가재정사업의 평가 및 지원구조를 전면 개선하지 않으면 쉽지 않은 일이다. 전국적으로 논의 중인 메가시티의 형성은 수도권 1극 체계에서 다극 체계로 국가균형발전을 위해 추진된다는 점에서 초광역협력사업 등 진정한 균형발전을 이룰 수 있는 토대가 만들어 졌다는 평가가 지배적이다. 이를 제도화 하기 위한 노력이 성과를 낼 때 국가균형발전의 목표에 한발 더 다가설 것이다.

정기적으로 개최될 협력회의는 이러한 전반적인 사항에 대한 논의와 해결의 실마리를 플어갈 단초가 돼야 할 것이다. 그러나 기대만큼 아쉬움도 큰 게 현실이다. 법과 시행령에서 제시된 내용이 매우 제한적이고 광범위한 내용을 담고 있기 때문이다. 개선이 필요하다. 이번 1차 협력회의에서 쏟아진 17개 시·도의 의견들을 어떻게 제도화하고 예산을 수반해 정책을 결정할 것인가에 대한 진지한 고민이 필요하다.

이를 위해 첫째, 지방의제와 관련된 사항을 논의하는 국가 최고의사결정기구로 운영돼야 한다. 지방에 영향을 미치는 법률, 정책 등에 대해서는 국무회의 상정 전 중앙지방협력회의에서 필수적으로 논의하고, 개최 결과를 국무회의에 공유함으로써 국무회의와 연계되는 운영이 필요하다. 형식적인 협의를 지양하고 협력회의에서 논의되고 결정된 사항은 국무회의에서 원안결정되도록 해야 한다. 국무회의는 협력회의에서 논의돼 상정된 안건에 대해서는 어떻게 구체화할 것인지 지원방안에 대한 논의로 끝나야 한다. 옥상옥이 되지 말아야 한다는 것이다. 둘째, 중앙-지방 간 소통과 협력, 공론의 장이 돼야 한다. 일방통행식, 형식적 논의의 장이 되지 말아야 할 것이다. 관계 기관 협업을 통해 안건을 숙의하는 과정을 거치고 중앙-지방 간 충분한 논의와 합의를 거침으로써 안건 선정 과정이 곧 중앙-지방 간 소통과 공론의 장이 돼야 한다. 셋째, 그 많은 지방의 수요 중 우선순위 선정과 선정된 사업에 대해서 어떻게 국가 정책사업으로 반영할 것인지 등에 대한 구체적인 실행방안을 위한 제도적 개편노력을 해야 한다. 특히, 인구감소 등으로 인해 촉발되는 지방소멸에 대한 구체적인 실행계획이 지방의 눈높이에 맞게 제시돼야 한다.

32년 만에 전부 개정된 '지방자치법' 시행과 더불어 구체적인 논의의 장으로 출발한 중앙지방협력회의가 지방인구 감소, 경제 활성화, SOC 확충 등 지역의 오랜 숙원의 해소를 통해 국가균형발전을 위한 국가적 의제를 함께 해결해 나가는 소통의 장으로 자리매김하고 중앙과 지방이 함께 미래를 만드는 추진동력이 돼야 한다.