지방자치시대, 서울중심 사고의 전환이 필요하다

권일

한국교통대학교 도시·교통공학과 교수

우리나라의 수도권과 비수도권 간의 국토불균형 문제는 매우 심각하다. 지난 50년 이상 수도권 집중 방지를 위한 수많은 정책들이 수립되고 집행되었으나, 수도권 집중은 점점 심화되었다. 2019년 12월 역사상 처음으로 국토의 11.8%에 불과한 수도권의 인구가 그보다 약 8배나 넓은 비수도권의 인구를 추월하게 되었으며, 2022년 6월 기준 수도권 주민등록인구는 약 2천604만명으로 전국인구 5천158만 명의 50.5%에 달하고 있다.

우리나라 국토불균형의 중심에는 서울이 있다. 서울의 어떤 점이 국토불균형을 심화시켰는지 파악해 볼 필요가 있다. 그중 하나로 서울 중심 사고를 들 수 있다. 즉, '말은 낳아서 제주로 보내고 사람은 낳아서 서울로 보내라'는 오래된 경구가 있을 만큼 뿌리 깊은 서울 중심의 사고이다. 이 말에는 서울은 우리나라의 여러 도시 중의 하나가 아니라 대한민국 그 자체를 의미하며, 그로 인해 우리나라를 서울공화국으로 부르지 않던가?

우리나라는 지방자치를 시작한 지 이미 사반세기가 지났다. 서울도 지방자치를 하는 하나의 지방이다. 그런데 아직도 우리의 제도와 언어 관습에는 서울 중심의 사고가 팽배해 있다. 서울은 다른 도시와 차이를 넘어 특별한 대우를 하고 있는 것이 많은데, 과연 그럴 필요가 있는지 생각해 볼 필요가 있다.

먼저, 서울은 '특별시'이다. 수도이기 때문에 그렇다. 그런데 전 세계에서 현재 수도라고 해서 도시의 명칭을 다른 도시와 차별화하여 부르는 나라는 얼마나 있을까? 북한과 중국은 수도를 정부에서 직접 관할하는 도시라는 의미에서 평양직할시(남포와 나선은 특별시임), 북경직할시(상해도 직할시임)로 부른다. 일본은 도도부현(都道府縣)의 광역지자체 중 수도인 동경만 都(도읍을 의미하며 군왕의 거주지라는 의미를 가지고 있음)를 써서 東京都로 명명한다. 미국은 연방제 국가로 주와 동급이라는 것을 표현하기 위해 워싱턴D.C.로 명명하고 있다. 이외 다른 대부분 국가는 런던, 파리 등에서 보듯이 수도에 부가적 수식어를 붙이지 않고 있다. 언어와 사고는 사람들의 가치와 행동에 영향을 주게 될 수도 있는데, 수도라고 해서 특별한 명칭을 붙여서 차별과 같은 차이를 둘 필요가 있는지 의문이다. 이러한 점은 세종특별자치시, 제주특별자치도의 경우도 마찬가지로 특별자치와 같은 수식어가 불필요할 것으로 보인다.

두 번째, 의전으로 보면 16명의 시·도지사 중 서울시장만 장관급이고 다른 시·도지사는 차관급이다. 지방자치의 시대에 서울시장도 다른 시·도지사와 동등해야 하지 않을까? 실제로도 시·도지사 회의에서 다른 시·도지사들도 장관급으로 의전을 요청하는 요구들이 종종 나왔었다고 한다. 의전뿐만 아니라, 우리나라 중앙정부의 주요 사항을 결정하는 국무회의에 지방자치단체장으로서는 유일하게 서울시장만 배석하게 하고 있다. 국무회의 규정 제8조에서 규정하고 있다. 도시간 경쟁이 필요한 지방자치시대에 불공정 문제도 제기될 수 있다.

물론 수도이기 때문에 법적으로 특별한 조항을 두어야 할 필요도 있을 것이다. 그런데 이는 지방자치법 제 174조에서 규정하듯 서울 등에 대하여 특례를 인정한 내용이면 충분하다. 미국의 경우 수도인 워싱턴D.C.는 주와 동등함에도 불구하고 주마다 2명씩 배정된 상원의원이 하나도 없고, 인구비례로 배분되는 하원의원도 한명이 있으나 표결권이 없다. 왜 그런지 깊이 생각해 볼 필요가 있다. 게임이나 스포츠에서 약자에게 핸디캡이나 인센티브를 준다. 우리나라는 안 그래도 힘이 센 서울에 더 많은 인센티브가 몰려 있기 때문에 국토불균형이 심화되고 있다.

최근 심각한 국토불균형으로 인해 행정수도 이전에 대한 논의들이 다시 나오고 있는데, 이는 헌법을 개정해야 할 문제로 매우 어렵다. 우선 그보다 쉬운 서울에 대한 특혜에 대한 것부터 바로잡는 것이 필요하다. 아울러 우리 스스로도 모르게 고착되어있는 서울 중심적 사고의 개혁도 필요하다.