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"주권재민(主權在民) 지방분권시대 열자"

남기헌 충청대 경찰행정학과 교수

  • 웹출고시간2018.01.01 21:10:43
  • 최종수정2018.01.01 21:10:43
[충북일보] 정부가 올해 연방제에 버금가는 강력한 지방 분권 로드맵 실행에 착수한다. 행정안전부와 지방자치발전위원회는 1월 초 권역별 토론회를 마무리하고 수렴된 지역현장의 다양한 의견을 종합 정리해 로드맵(안)을 '지방자치발전 종합계획'으로 완성할 계획이다. 지방분권의 시작은 헌법 개정에 있다. 하지만 대부분의 시민들은 지방분권, 자치분권의 주체임에도 대통령 임기를 결정하는 권력구조 개편 개헌에 관심이 쏠려있다. 본보는 지방분권 시대를 맞아 지역민의 관심을 제고하기 위해 남기헌 충청대 경찰행정학과 교수와의 인터뷰를 진행했다. 남 교수는 대통령직속 중앙인사위원회 자체평가위원과 충북지방자치학회 회장, 충북행정학회, 지방자치발전위원회 위원 등을 역임하는 등 지방자치에 기여해 왔다.
◇내년 6월 지방선거 때 헌법개정 국민 투표가 예고돼 있다. 지방분권이 실현될 날이 머지않았다. 지방분권 개헌의 목적과 중요성은?

-지방분권은 지방자치의 전제조건이다. 그간 우리나라 지방자치제도는 지방의 특성을 살린 지방정부운용이라기 보다는, 중앙정치권의 지방통제수단으로 지방자치를 실시해 왔다고 해도 과언이 아니다. 전국에 불어 닥친 촛불 민심은 두 가지 방향에서 국가개조를 요청했다. 부패정권을 탄핵하고 잘못된 국가운영의 틀을 개조하는 소위 적폐청산과 지방분권형 개헌을 통한 주민주도의 지방자치실시를 요구한 것이다. 지난해 대통령 선거에서 당선된 문재인 대통령은 '연방제 수준의 지방분권 헌법 개정'을 약속했다. 이는 '강력한 재정분권', '자치입법권 강화', '자치복지권 확립', '자치인사·조직권 확립', '중앙기능의 포괄적 지방이양' 등을 차질 없이 실천하는 것이다. 주민 주권에 기초한 주민의 직접참정제도가 보장되어 자치분권국가임을 확인하는 것이다. 즉 지방주민이 주인인 지방자치시대를 천명하는 것이자 우리 동네 이웃집 주민의 생각이 지방정부정책으로 채택되어 주권재민(主權在民)의 지방자치시대를 열어가자는 것이다.

◇지방분권 개헌에는 공감하지만 시기, 방법 등 여러 논란이 있습니다. 국회의원 선거(2020년), 대통령 선거(2022년), 지방선거(2023년) 선거 조정이 필요할 것이란 의견도 나오고 있다.

-헌법개정안 중에서 다수의 국민들은 대통령중심제를 지향하며, 4년 중임제를 선호하고 있는 것 같다. 시기도 올해 지방선거와 연계하길 원하고 있다. 이렇게 되면 2022년에 대통령선거와 지방선거가 겹치게 되어 지방선거가 대통령 선거에 가려져 지방자치의 의미를 훼손시키는 문제가 발생할 수 있다. 하지만 또 다른 여론은 각각 독립적으로 선거를 실시하게 되면 잦은 선거로 인한 주민갈등과 비용 과다로 국가발전에 저해요인으로 작용할 수 있다는 견해를 제기하기도 한다. 그러나 각각의 선거가 지니는 정치적 의미를 생각한다면 대통령, 국회의원, 지방선거가 독립적 선거일정으로 진행하는 것이 바람직하다. 그간 제기된 주민갈등과 비용과다의 문제는 정치권이 개혁되고 유권자의 성숙된 정치의식을 통하여 해소할 수 있을 것이다. 대통령 4년 중임제로 헌법이 개정되면, 내년에 선출하는 지방의원과 단체장의 임기를 5년으로 한정하는 관계법 개정을 하면 대통령 선거와 국회의원 선거, 지방선거가 독립적으로 실시할 수 있다.

◇지방분권에서 자치입법권과 자치재정권을 어느 선까지 지방정부에 허용할 것이냐가 핵심이다. 지방분권은 광역지자체를 넘어 대전·충남·충북 500만 명 정도는 돼야 효율적으로 운영될 수 있다는 의견도 있다. 자치행정 차원에서 인근 권역을 묶는 광역정부화에 대한 견해는?

-연방제는 중앙정부와 지방정부가 대등한 권력을 가지고 국가와 지방정부를 운영하는 정치체제를 의미한다. 문재인정부는 연방제 수준의 강력한 지방분권을 통한 참된 지방자치시대를 천명하고 있다. 지방분권의 주체인 지방정부의 범위를 어떻게 정의할 것인가는 매우 중요한 문제다. 단순히 인구중심 자치구역의 설정은 우리나라 현실에 걸맞지 않는다고 생각한다. 지리적, 역사적, 행정적 조건들도 살펴야 한다. 물론 500만 정도의 초광역 지역정부를 창설하여 정치행정권한을 파격적으로 이양하여 연방제 효과를 얻을 수 있다는 장점도 있긴 하다. 그런데 기존의 광역자치단체를 재구조화 한다는 것은 국민 정서상 매우 어렵게 보여진다. 따라서 현재의 광역자치단체의 실체를 유지하면서 광역시와 주변 도의 통합, 자치구의 재구조화, 읍면동의 준자치제 실시 등의 개편문제에 관심을 가져야 한다. 그리고 지방분권과정에서 광역자치단체와 기초자치단체간 역할정립(기능조정) 문제도 매우 중요하다. 기본적으로 '보충성의 원리'를 적극 반영해 주민과 가장 가까이 있는 기초자치단체의 역량강화에 초점을 맞춰야 한다. 단체장과 의회, 주민 간 역할문제도 합리적 균형을 유지해야 한다.
◇균형발전을 도외시한 지방분권을 추진하면 지역간 부익부 빈익빈 현상이 초래되거나 심화될 수 있다고 한다. 지역간 재정불균형을 완화할 수 있는 방안으로 지방재정 조정제도를 요구하는 목소리도 높다.

-지방자치의 성공조건은 자주재정력 확충이라고 해도 과언이 아니다. 그런데 우리나라 재정구조를 보면 국세와 지방세비율이 8대 2로서 중앙에 집중돼 있어 문제다. 또한 광역자치단체 내의 기초단체 간 재정불균형 문제로 지역갈등을 촉발시키고 있어 지방재정 조정제도의 개편이 요구된다. 문재인 정부의 지방분권정책을 들여다보면 강력한 재정분권을 제시하고 있어 다행이다. 세목조정과 지방세 신설 등을 통한 국세와 지방세 비율을 7대3, 6대4수준으로 조정하겠다게 핵심이다. 지방소비세율도 20%까지 상향조정하고, 고향기부세 등의 도입도 적극 검토하고 있다. 그리고 지역균형발전의 개념이 포함되고, 비교적 자율적으로 집행할 수 있는 지방교부세율도 대폭 상향 조정해야 한다. 국가정책에 줄 세우기 하는 소위 '끈달린 돈'으로 불리는 국고보조금제도의 합리적 운용도 제안한다. 지방분권이 주민에 체감하기 위해서는 기초자치단체 간 불균형발전을 해소하기 위한 조정교부금제도의 활성화에도 관심을 가져야 한다. 이는 대도시 자치단체의 배려가 요구되는 대목이기도 하다,

◇정치권 등 특정 계층이 아닌 전 국민에게 정부나 국회의 개헌 로드맵과 내용이 충분히 알려지지 않았다는 지적도 있다.

-지난 연말 국회의 상황을 보면 자칫 국민의 소망인 지방분권형 헌법 개정이 물 건너갈 수도 있겠다는 생각이 든다. 국민은 올해 6월 13일에 지방선거와 연계한 헌법 개정에 대한 투표가 있을 것으로 이해하고 있다. 그런데 한국당 원내대표의 발언을 보면 헌법개정을 지방선거와 연계할 수 없다고 일방선언을 하면서 국회에서의 헌법개정협상이 잠정 중단됐다. 참으로 답답합니다. 이럴 때일수록 국민들은 두 눈을 부릅뜨고 정치권을 감시해야 한다. 정당이기주의에 매몰되어 헌법 개정 로드맵의 근간을 흔드는 정당은 국민의 심판을 받도록 유권자의 힘을 보여줘야 한다. 또한 전국의 지방자치단체가 단결하고, 지역의 시민사회단체가 연대해 지방분권내용이 헌법 개정에 반영될 수 있도록 대안을 마련하고, 절차과정에 감시기능을 주시해야 합니다. 지역의 학계와 시민단체 지방정부가 연대해 헌법 개정의 주요골자, 절차과정을 숙지하고 홍보해 도민과 함께 공유해야 한다. 이러한 홍보역할은 언론이 해야 한다고 생각한다.

◇지방분권에 대한 기대 크지만, 여전히 관(官) 주도의 정책 결정, 일부 지방 공무원들의 공직 비리나 지방의원들의 자질 문제는 해결해야 할 숙제로 남아있다. 지방분권 개헌 시점에서 이러한 문제들을 어떻게 극복하고 해결해야 할까.

-일부 주민들은 조그마한 나라에서 지방분권이 꼭 필요하냐고 되묻는다. 분권이 강화되면 지방의 토호들 세상만 만들어 주는 꼴 아니냐는 우려를 하는 것이다. 중앙정부의 시각도 지방공무원, 지방의원들에 대한 전문성 결여의 통제수단을 걱정하고 있는 것도 사실이다. 물론 자치단체장, 지방공무원, 지방의원, 주민들의 역할(역량)이 부족할 수 있다. 그렇다고 중앙정부가 언제까지 보호자 역할을 하나. 이젠 과감히 그 역할을 지방정부에 넘겨주고 자치역량을 강화할 수 있도록 지원해야 한다. 지방공무원의 역량강화를 위한 연수제도, 개방형공모제를 통한 민간전문성 보완, 해외연구지원제도 등을 도입해야 한다. 지방의원의 역량강화를 위한 합리적 정당공천제의 운용 또는 잠정 폐지, 지방의원 평가제 도입, 시민이 주축이 되는 윤리위원회 운영 등을 보완해야 한다. 자치단체장에 대한 역할 변화도 주문합니다. 다양한 생각과 혁신적 대안을 마련할 줄 아는 지방정치인을 요구합니다. 물론 주민의 생각도 확 바뀌어야 합니다. 분권화된 권력이 단체장, 지방의원, 공무원의 전유물이 되지 않도록 해야 한다. 무엇보다도 주민이 이들을 통제할 수 있는 제도보완(직접참정제)이 필연적이다.

/ 글=안순자기자·사진=김태훈기자
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